Báo cáo đánh giá hệ sinh thái quốc gia

Xem chi tiết bài báo cáo đánh giá hệ sinh thái quốc gia TẠI ĐÂY

Báo cáo là một phần của Sáng kiến về xây dựng năng lực để đánh giá hệ sinh thái quốc gia: liên kết khoa học và chính sách với Mạng lưới Đa dạng sinh học và Dịch vụ hệ sinh thái (BES-Net). Sáng kiến Khí hậu Quốc tế (IKI) của Bộ Môi trường, Bảo tồn Thiên nhiên và An toàn Hạt nhân của Cộng hòa Liên bang Đức là cơ quan hỗ trợ tài chính để thực hiện báo cáo này. Sau đây là phần nội dung 5.4 được trích ra từ Báo cáo này:

5.4. Các giải pháp chính sách nhằm duy trì và tăng chất lượng hệ sinh thái

5.4.1. Giải pháp chính sách nhằm duy trì và tăng chất lượng hệ sinh thái rừng

Việt Có 2 nhóm chính sách liên quan đến bảo vệ rừng và chia sẻ lợi ích từ hệ sinh thái rừng: (i) chính sách bảo vệ và phát triển rừng và (ii) chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng cùng  nhiều giải pháp khuyến khích để huy động các cộng đồng tham gia bảo vệ rừng.

Chính sách bảo vệ và phát triển rừng: Đáng chú ý nhất là chính sách trồng mới 5 triệu ha rừng, được thể hiện từ Quyết định số 661/QĐ-TTg của Thủ tướng ký ngày 29 tháng 7 năm 1998 phê duyệt Mục tiêu, Nhiệm vụ, Chính sách và Tổ chức thực hiện trồng mới 5 triệu ha rừng. Sau hơn 10 năm thực hiện, Dự án này được Chính phủ và Quốc Hội trong Hội nghị tổng kết vào tháng 10/2010, đánh giá là đã đạt nhiều kết quả quan trọng. Độ che phủ rừng tăng từ 32% năm 1998 lên 39,5% năm 2010. Cả nước đã giao 9.999.892 ha trên tổng số 16,24 triệu ha quy hoạch làm đất lâm nghiệp. Đến năm 2010, trữ lượng gỗ của cả nước là 935,3 triệu m³, tăng 24,4% so với 1998.

Đến năm 2012, Thủ tướng chính phủ đã ký Quyết định số 57/QĐ-TTg. ngày 01/2012 Phê duyệt Kế hoạch quốc gia về bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2011- 2020. Tới năm 2020, Việt Nam có 14.677.215 ha đất lâm nghiệp. Trong đó, 10.279.185 ha là rừng tự nhiên và 4.398.030 ha là rừng trồng. Diện tích đất có rừng đủ tiêu chuẩn để tính tỷ lệ che phủ toàn quốc là 13.919.557 ha, tỷ lệ che phủ đạt 42,01 % (Quyết định số 1558/2021/QĐ-BNN-TCLN, 2021).

Ngày 1/4/2021, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 với các mục tiêu cụ thể: (i) trồng rừng sản xuất: khoảng 340.000 ha/năm vào năm 2030; (ii) trồng rừng phòng hộ, rừng đặc dụng: bình quân 4.000-6.000 ha/năm; (iii) phục hồi rừng phòng hộ, đặc dụng bình quân 15.000 ha/năm; (iv) tổng thu tiền PFES tăng bình quân 5%/năm; (v) tỷ lệ độ phủ rừng toàn quốc ổn định từ 42%-43%.

Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng: chi tiết về chính sách chi trả DVMTR đã được trình bày ở các phần trên.

5.4.2. Giải pháp chính sách nhằm duy trì và tăng chất lượng HST đất ngập nước

Tại Quyết định số 1479/QĐ-TTg ngày 13 tháng 10 năm 2008, Chính phủ đã phê duyệt "Quy hoạch hệ thống khu bảo tồn vùng nước nội địa đến năm 2020" với 45 khu. Có thể xem đây là quy hoạch đầu tiên về khu bảo tồn ĐNN.

Quyết định 1250/QĐ-TTg, ngày 31/7/2013 phê duyệt Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, trong đó, thực hiện kế hoạch bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN trên phạm vi toàn quốc, ưu tiên đối với lưu vực sông trọng yếu. Quyết định số 45/QĐ-TTG, ngày 08/01/2014 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch tổng thể bảo tồn Đa dạng sinh học của cả nước đến năm 2020, định hướng đến năm 2030, trong đó có 60 khu bảo tồn trên các vùng ĐNN và biển.

Đến năm 2019, Chính phủ ban hành Nghị định số 66/2019/NĐ-CP ngày 29/7/2019 về Bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng đất ngập nước. Nghị định này đã thay thế NĐ 109/2003. Điều đáng lưu ý là Tại Điều 26 của Nghị định này, đã quy định Chia sẻ lợi ích từ dịch vụ hệ sinh thái của vùng đất ngập nước quan trọng (nằm ngoài khu bảo tồn) với Khoản 2: Các bên liên quan được chia sẻ lợi ích từ dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước quan trọng; và Khoản 3: Các hoạt động chia sẻ lợi ích trên các vùng đất ngập nước quan trọng.

Hệ thống bảo tồn ĐNN mặc dù đã được đề cập trong Quy hoạch tổng thể bảo tồn ĐDSH của cả nước (2014) nhưng tiến triển rất chậm, cho tới nay mới chỉ có 04 khu bảo tồn ĐNN được thành lập theo quy định của Luật ĐDSH là: Khu Bảo tồn loài-sinh cảnh vườn chim Đông Xuyên, tỉnh Bắc Ninh, Khu Bảo tồn loài-sinh cảnh Phú Mỹ, tỉnh Kiên Giang và KBT ĐNN Thái Thụy, tỉnh Thái Bình (năm 2019) và KBT ĐNN Tam Giang-Cầu Hai, tỉnh Thừa Thiên-Huế (tháng 2/2020). Ngoài ra, Việt Nam đã có 9 khu Ramsar được công nhận. Trong 11 khu DTSQ thế giới ở Việt Nam, có 6 khu là vùng ĐNN nội địa và ven biển: Cần Giờ-Tp. Hồ Chí Minh; Cát Bà - Hải Phòng; Ven biển liên tỉnh châu thổ sông Hồng -Thái Bình, Nam Định, Ninh Bình; Kiên Giang (2006); Mũi Cà Mau - Cà Mau (2009); và Cù Lao Chàm - Quảng Nam (Bộ TN&MT, 2020).

Như vậy, có thể thấy chính sách chi trả dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước đã bước đầu được thể chế hóa tại những quy định trên của Nghị định số 66/2019/NĐ-CP ngày 29/7/2019. Tuy nhiên, các quy định về mức giá chi trả của các chủ thể sử dụng cho từng loại dịch vụ chưa được đề cập. Bởi vậy cần phải có những văn bản pháp lý riêng để thực hiện chính sách chi trả dịch vụ hệ sinh thái/môi trường đất ngập nước.

5.4.3. Giải pháp chính sách nhằm duy trì và tăng chất lượng HST biển và ven biển

Năm 2008, Chính phủ Việt Nam đã ban hành Nghị định số 57/2008/NĐ-CP ngày 02/5/2008 về Quy chế quản lý các Khu bảo tồn biển Việt Nam có tầm quan trọng quốc gia và quốc tế. Sau đó, năm 2010, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành quyết định số 742/2010/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch hệ thống khu bảo tồn biển Việt Nam đến năm 2020, gồm 16 KBT biển (chiếm 0,24% diện tích biển). Năm 2020, đã có 12/16 khu bảo tồn biển với tổng diện tích là 213.400 ha đã được thành lập và đưa vào hoạt động (Tổngcục Thủy sản, 2021).

Năm 2015, Quốc Hội Việt Nam đã phê chuẩn Luật Tài nguyên, Môi trường biển và Hải đảo. Đây là bộ Luật quan trọng có các Chương và nhiều điều khoản quy định quản lý, điều tra, nghiên cứu, khai thác, quy hoạch tài nguyên biển và hải đảo trong có tài nguyên sinh vật biển trong các hệ sinh thái biển và ven bờ.

Quyết định số 1570/2013/QĐ-TTg phê duyệt Chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi trường biển đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. Trong đó, có mục tiêu: nâng cao khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu, duy trì chức năng sinh thái và năng suất sinh học của các hệ sinh thái biển nhằm bảo vệ đa dạng sinh học biển và các nguồn lợi từ biển.

Về chính sách chi trả dịch vụ hệ sinh thái biển: cho tới nay, việc thực hiện chi trả các dịch vụ hệ sinh thái biển vẫn thực hiện ở góc độ tự phát. Có những thí dụ điển hình như: thu phí từ dịch vụ thăm quan du lịch tại Khu bảo tồn biển vịnh Nha Trang, Vịnh Hạ Long và tại VQG Côn Đảo. Vì vậy, cần có chính sách thí điểm về chi trả dịch vụ HST biển và ven biển để thu được giá trị lợi ích của các HST này mang lại cho con người và xã hội.

5.5. Những khoảng trống trong chính sách và đề xuất nhằm tăng chất lượng hệ sinh thái

5.5.1.  Hệ thống pháp luật ĐDSH vẫn tồn tại những bất cập và chồng chéo nhất định

Pháp luật về ĐDSH hiện nay về cơ bản đảm bảo được tính thống nhất nội tại ở mức độ cao của  hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên và môi trường, phục vụ mục tiêu phát triển bền vững đất nước. Luật ĐDSH đã quy định những vấn đề chung nhất về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH, còn các vấn đề mang tính đặc thù vẫn được quy định trong các luật chuyên ngành đặc biệt như Luật Lâm nghiệp và Luật Thủy sản đã được Quốc Hội thông qua năm 2017. Tuy vậy  vẫn còn một số bất cập và chồng chéo:

1. Chưa thống nhất về các khái niệm, bậc phân hạng và phân khu chức năng của khu bảo tồn giữa Luật Lâm nghiệp 2017 và Luật Đa dạng sinh học.

2. Thực tế triển khai các hoạt động quản lý an toàn sinh học đối với sinh vật biến đổi gen, quản lý nguồn gen, cũng như thực hiện quản lý tiếp cận nguồn gen tại nước ta còn thiếu sự liên kết, chia sẻ, trao đổi thông tin. Việc phân công, phân cấp, quy định trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý trong việc kiểm soát sinh vật ngoại lai xâm hại còn thiếu rõ ràng, chồng chéo. Vấn đề quản lý, cấp phép nhập khẩu sinh vật ngoại lai vào Việt Nam chưa có sự thống nhất.

3. Khái niệm Dịch vụ hệ sinh thái chưa được đề cập và thể chế hóa trong các văn bản chính sách pháp luật về ĐDSH của Việt

4. Hiện nay, vẫn chưa có chính sách mang tính pháp lý về chi trả dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước và dịch vụ hệ sinh thái biển trong khi các hệ sinh thái này có rất nhiều các dịch vụ quan trọng cung cấp cho người dân tài nguyên lương thực và thủy sản, du lịch, nghỉ dưỡng và điều tiết môi trường, khí hậu.

5. Quy trình vận hành hồ chứa, liên hồ chứa còn chưa được thực hiện đầy đủ và hiệu quả (giữa các Bộ Công thương, Bộ NN&PTNT và Bộ TN&MT).

6. Chưa thực hiện quy hoạch hệ thống khu bảo vệ nguồn lợi thủy sản và các vùng cấm khai thác thủy sản có thời hạn.

5.5.2.  Đề xuất hoàn thiện hệ thống chính sách về ĐDSH và các dịch vụ hệ sinh thái

• Đề xuất hoàn thiện Luật Đa dạng sinh học

Qua nhiều đánh giá của các Bộ, ngành trong quá trình thực hiện Luật, cần điều chỉnh, bổ sung một số nội dung liên quan tới bảo tồn ĐDSH và hệ sinh thái để thống nhất với các luật liên quan và phù hợp với tình hình hiện nay:

1. Đưa khái niệm dịch vụ HST và đánh giá HST vào Luật ĐDSH đang được sửa đổi;

2. Lượng giá kinh tế/đánh giá các dịch vụ hệ sinh thái làm cơ sở hài hòa giữa bảo tồn và phát triển, tuy nhiên, ở Việt Nam các giá trị kinh tế từ các dịch vụ HST chưa được đưa vào hệ thống kế toán quốc gia;

3. Các sản phẩm/dịch vụ môi trường chưa được đánh giá và hạch toán đầy đủ vào hệ thống hạch toán hiện hành dẫn đến nhìn nhận chưa đúng về tăng trưởng. Hiện nay, Liên hợp quốc đã ban hành khung tính GDP xanh thống nhất trên toàn thế giới để áp dụng triển khai;

4. Lợi ích từ ĐDSH và các dịch vụ hệ sinh thái được chia sẻ công bằng và hợp lý cho các bên liên quan với sự tham gia của cộng đồng;

5. Luật hóa các chính sách chi trả dịch vụ các HST khác: chi trả dịch vụ HST đất ngập nước; dịch vụ HST biển và dịch vụ hệ sinh thái núi đá (không có thảm thực vật rừng) để bảo đảm duy trì, phục hồi và phát triển các dịch vụ của hệ sinh thái này;

6. Điều tra, kiểm kê, quan trắc, lập báo cáo ĐDSH, đặc biệt cho các khu bảo tồn, các khu vực có giá trị đa dạng sinh học cao, các vùng đất ngập nước quan trọng;

7. Hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia về ĐDSH và cơ chế quản lý và sử dụng thông tin về đa dạng sinh học và dịch vụ HST;

8. Thống nhất quan điểm về các khái niệm, tiêu chí, phân hạng của KBT và phân khu chức năng và những biện pháp trong tổ chức quản lý khu bảo tồn giữa các Bộ, ngành ở Trung ương, và giữa Trung ương, địa phương và các

9. Cơ chế thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng trong bảo tồn ĐDSH, đặc biệt tại các khu bảo tồn;

10. Cơ chế, chính sách cho xã hội hóa công tác bảo tồn;

11. Cơ chế, chính sách thúc đẩy công tác duy trì, phục hồi và phát triển ĐDSH và hệ sinh thái được triển khai như một hành động thích nghi với biến đổi khí hậu;

12. Các quy định của Luật Bình đẳng giới 2006 và yêu cầu về lồng ghép các vấn đề về giới vào công tác bảo tồn ĐDSH.

13. Tăng khả năng dẫn chiếu của Luật ĐDSH với các luật liên quan khác.

5.5.2.2. Đề xuất xây dựng và điều chỉnh một số chính sách về các hệ sinh thái

Xây dựng một số chính sách về các hệ sinh thái và dịch vụ của chúng

Nhằm duy trì và tăng chất lượng các dịch vụ HST quan trọng, đóng góp nhiều lợi ích thiết thực cho kinh tế - xã hội, cần phải xây dựng một số cơ chế, chính sách, hướng dẫn kỹ thuật để thống nhất giữa các luật liên quan, giải quyết các vấn đề mâu thuẫn, chồng chéo trong công tác quản lý và bảo tồn ĐDSH và dịch vụ HST ở cấp quốc gia và thực thi các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã tham gia. Để đảm bảo chất lượng của các chính sách sau khi ban hành, thuận lợi và phù hợp trong quá trình triển khai, cần phải huy động thông tin và tri thức của mối liên kết các nhóm nhà khoa học - hoạch định chính sách - thực tiễn cũng như tham vấn ý kiến các đối tác liên quan  trong quá trình xây dựng và hoàn thiện các cơ chế, chính sách. Một số chính sách được đề xuất xây dựng như sau:

1. Chính sách thí điểm về chi trả dịch vụ hệ sinh thái ĐNN, biển và ven biển. Trong đó, cần xây dựng các cơ chế chia sẻ lợi ích phù hợp giữa các đối tác sử dụng dịch vụ và cung cấp dịch vụ; cơ chế hỗ trợ; mức giá chi trả của các chủ thể sử dụng cho từng loại dịch vụ. Sau khi thực hiện chính sách thí điểm thành công thì đề nghị Chính phủ ban hành một văn bản pháp lý cao hơn nhằm huy động các tổ chức, cá nhân tham gia vào công tác bảo tồn và phát triển bền vững các hệ sinh thái và dịch vụ của chúng thông qua các cơ chế, chính sách chi trả các dịch vụ

2. Cơ chế phối hợp trong quản lý các hệ thống KBT. Hiện nay, các KBT được thành lập theo Luật ĐDSH (2008), Luật Thủy sản (2017) và các KBT được thành lập theo Luật Bảo vệ và phát triển rừng (2004) và Luật Lâm nghiệp (2017) đã có nhiều điểm chưa thống nhất về xếp hạng KBT, phân khu chức năng và vùng đệm, tiêu chí, v.v...Vì vậy, cơ chế phối hợp để thống nhất quản lý nhằm giảm thiểu các mâu thuẫn và khác biệt tạo thành các động lực làm suy giảm ĐDSH và suy thoái các HST và các dịch vụ của chúng.

3. Hướng dẫn kỹ thuật về đánh giá hệ sinh thái và thí điểm tại một KBT hoặc một VQG sau đó sẽ nâng quy mô cấp tỉnh, cấp vùng và cấp quốc gia. Trong đó, cần chú ý tăng cường năng lực đánh giá và lồng ghép các dịch vụ HST vào các chính sách của các ngành liên quan thông qua các hoạt động của dự án giai đoạn 2 do Bộ TN&MT và UNDP Việt Nam thực hiện.

4. Cơ chế phối hợp về quản lý nguồn gen và an toàn sinh học giữa các Bộ: TN&MT, NN&PTNT, KH&CN và Y tế nhằm thống nhất và làm rõ trách nhiệm của từng Bộ về quản lý các lĩnh vực này cũng như tăng cường sự phối hợp trong quản lý các nguồn tài nguyên và các dịch vụ

Chỉnh sửa một số chính sách liên quan đến các hệ sinh thái

Một số chính sách là các văn bản dưới các Luật: Đa dạng sinh học, Bảo vệ và phát triển rừng nay là Lâm nghiệp và Thủy sản qua nhiều năm đã không còn phù hợp với điều kiện hiện nay cần phải điều chỉnh và bổ sung để thống nhất và đồng bộ như sau:

1. Chiến lược Quốc gia về ĐDSH đến năm 2020, tầm nhìn 2030 (2013) (đang chờ TTCP phê duyệt);

2. Chiến lược quản lý hệ thống rừng đặc dụng, khu bảo tồn biển, khu bảo tồn vùng nước nội địa Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn năm 2030 (2014);

3. Chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi trường biển đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 (2013);

4. Chiến lược quản lý tổng hợp đới bờ Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 (2014);

5. Quy hoạch tổng thể bảo tồn ĐDSH đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 (2014);

6. Nghị định số 147/2016/NĐ-CP ngày 02/11/2016 Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24 tháng 9 năm 2010 của Chính phủ về chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (2016).

Một số đề xuất khác nhằm duy trì và phát triển các hệ sinh thái

Để duy trì và phát triển các hệ sinh thái nhằm tăng cường các dịch vụ quan trọng phục vụ kinh tế- xã hội, cần triển khai đồng thời nhiều biện pháp từ hoàn thiện hệ thống chính sách, bộ máy tổ chức quản lý, thực thi pháp luật, giáo dục và nâng cao nhận thức cộng đồng đến tìm kiếm huy động các nguồn vốn đầu tư cho công tác bảo tồn và phát triển bền vững, đặc biệt là việc nâng cao nhận thức và cải thiện mức sống của người dân (nhất là đối với các cộng đồng sinh sống gần các HST quan trọng) để giảm bớt các áp lực lên các HST. Một số đề xuất cụ thể như sau:

1. Áp dụng tiếp cận dựa vào HST để quản lý tổng hợp toàn diện các hoạt động của con người dựa vào kiến thức khoa học của HST và các động lực nhằm xác định và đưa ra các giải pháp khai thác và sử dụng bền vững và duy trì các HST và dịch vụ của chúng.

2. Tiếp tục đẩy mạnh các nghiên cứu nhằm làm rõ giá trị của tất cả các loại dịch vụ do các hệ sinh thái chính (rừng, đất ngập nước, biển và ven biển) cung cấp, bao gồm dịch vụ cung cấp, dịch vụ điều tiết, dịch vụ văn hoá và dịch vụ hỗ trợ. Trên cơ sở đó cần sớm xây dựng bộ cơ sở dữ liệu về giá trị của các loại dịch vụ của các hệ sinh thái chính để có thể dễ dàng lồng ghép vào quá trình ra quyết định có liên quan đến việc quản lý và sử dụng các hệ sinh thái này.

3. Tới nay, các giá trị kinh tế từ các dịch vụ HST chưa được đưa vào hệ thống kế toán quốc gia. Bởi vậy, ở góc độ quản lý, cần phải luật hóa việc lượng giá giá trị các dịch vụ hệ sinh thái và được hạch toán đầy đủ vào hệ thống kế toán quốc

4. Cần tiếp tục nghiên cứu sâu hơn về những động lực và áp lực làm thay đổi dịch vụ hệ sinh thái theo các kịch bản cụ thể ở Việt Nam và tác động của nó tới kinh tế-xã hội để qua đó có những giải pháp đáp ứng phù hợp nhằm khai thác, sử dụng bền vững các dịch vụ hệ sinh thái và bảo tồn ĐDSH ở Việt

5. Hỗ trợ và tạo điều kiện cho các cộng đồng dân tộc duy trì và phát triển kiến thức truyền thống, bản địa về bảo tồn và sử dụng bền vững tài nguyên sinh vật, góp phần bảo vệ các hệ sinh thái và dịch vụ của chúng.

6. Xây dựng và nhân rộng các mô hình sinh kế cho cộng đồng dân cư ở các vùng nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản, đặc biệt các vùng đệm của các KBT thiên nhiên. Các mô hình phải phù hợp với điều kiện tự nhiên cũng như tập quán của từng vùng địa lý sinh thái khác

7. Tiếp tục tái cơ cấu tổ chức về quản lý ĐDSH từ trung ương đến địa phương nhằm giảm thiểu tối đa các đầu mối tại các bộ liên quan đến quản lý ĐDSH và tăng cường năng lực cho các cán bộ cấp địa phương.

8. Xây dựng và thực hiện chương trình toàn diện về giáo dục và tăng cường nhận thức cho cộng đồng về những đóng góp của các dịch vụ hệ sinh thái và đa dạng sinh học.

9. Tăng cường các biện pháp thực thi pháp luật về bảo tồn.

10. Tìm kiếm, huy động các nguồn vốn cho bảo tồn ĐDSH và HST.